文/紙不語

2026年5月13日，中國民航局官網(wǎng)更新顯示，低空安全司正式公開亮相。該司核定編制30名，主要職責(zé)包括：起草低空民航發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌低空安全與發(fā)展、建設(shè)低空飛行服務(wù)調(diào)度平臺和低空飛行服務(wù)站體系等工作。

此前5月9日，中央機構(gòu)編制委員會辦公室已正式批復(fù)民航局，同意設(shè)立低空經(jīng)濟(jì)司（對外稱低空安全司），核定編制30名，在民航局內(nèi)設(shè)司局中處于較高水平。這標(biāo)志著我國低空飛行安全管理從臨時協(xié)調(diào)機制，正式升級為常設(shè)實體機構(gòu)。

低空領(lǐng)域連續(xù)三年寫入政府工作報告，戰(zhàn)略定位從新增長引擎升級為新興支柱產(chǎn)業(yè)。然而，隨著飛行器數(shù)量急劇增長，安全監(jiān)管能力與產(chǎn)業(yè)增速之間的落差日益凸顯。低空安全司的成立，正是對這一復(fù)雜挑戰(zhàn)的制度性回應(yīng)——安全不再被視為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的約束條件，而是被定位為產(chǎn)業(yè)化的前提基礎(chǔ)設(shè)施。

民航局頒發(fā)的無人機運營合格證。圖源：封面新聞

近年來，我國民用無人機產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)壯大，成為低空領(lǐng)域的超級引擎。民航局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2025年底，全國實名登記無人機突破328.7萬架，全年累計飛行4530萬小時，同比增長近70%。而就在2024年，全國注冊無人機已超200萬架，全年飛行時長超2600萬小時，在空最大數(shù)量達(dá)2.6萬架。無人機飛行小時數(shù)的增速高達(dá)69.9%，意味著每日有數(shù)萬架無人機同時在空中運行。

與此同時，電動垂直起降飛行器（eVTOL）正加速走向商業(yè)化。億航智能已成為全球首個完成無人駕駛載人航空器全流程適航認(rèn)證的企業(yè)。2025年7月，峰飛航空V2000CG"凱瑞鷗"成為全球首架三證齊全的噸級以上eVTOL機型。沃飛長空AE200、時的科技E20等企業(yè)正在沖刺取證，預(yù)計未來2至3年將迎來取證密集期。

然而，產(chǎn)業(yè)狂飆突進(jìn)也帶來嚴(yán)峻的安全壓力。2025年以來，低空旅游安全事故頻發(fā)：2025年1月1日，湖南衡陽一滑翔傘墜落致兩人死亡；2025年2月10日，四川中江一動力傘操作人員溺亡；2025年5月2日，江蘇蘇州一架R44型直升機在返航時墜落，造成1名地面人員死亡。多起事故暴露了行業(yè)準(zhǔn)入門檻低、安全投入不足、應(yīng)急處置能力薄弱等共性問題。

民用無人駕駛航空器綜合管理平臺（UOM）界面。圖源：php中文網(wǎng)

2025年以來，低空旅游安全事故頻發(fā)：5月2日，江蘇蘇州一架R44型直升機在返航時墜落，造成1名地面人員死亡；1月1日，湖南衡陽一滑翔傘墜落致兩人死亡；2月10日，四川中江一動力傘操作人員溺亡。多起事故暴露了行業(yè)準(zhǔn)入門檻低、安全投入不足、應(yīng)急處置能力薄弱等共性問題。

與規(guī)模擴(kuò)張形成鮮明對比的是，黑飛亂象屢禁不止。2025年8至10月，北京警方處理無人機違法案件51起，行政處罰49人。上海環(huán)球金融中心400米高空發(fā)生兩架無人機對撞事故。2026年1月，杭州一名飛手違規(guī)將無人機升至500米闖入軍事空域，被處以罰款并沒收設(shè)備。部分不法分子通過技術(shù)手段規(guī)避監(jiān)管，有人通過破解程序?qū)o人機飛至近萬米高度，與客機最近距離僅約800米，嚴(yán)重威脅航空安全。目前已有多人因涉嫌以危險方法危害公共安全罪被追究刑事責(zé)任。

長期以來，我國低空監(jiān)管呈現(xiàn)九龍治水格局?？沼蚬芾砩婕败姺?、民航局、地方應(yīng)急管理等多個部門，審批、認(rèn)證、運營監(jiān)管職能分散，協(xié)調(diào)成本高、效率低。放眼全球，美國聯(lián)邦航空管理局（FAA）和歐盟歐洲航空安全局（EASA）均已建立針對低空飛行的專責(zé)監(jiān)管體系。FAA于2023年發(fā)布《城市空中交通運行概念2.0》，EASA于2019年率先發(fā)布全球首個eVTOL專用適航技術(shù)規(guī)范SC-VTOL。相比之下，中國此前缺乏對等的國家級專責(zé)監(jiān)管建制。低空安全司的成立，補上了這塊關(guān)鍵短板。

低空安全司的設(shè)立經(jīng)歷了從過渡機制到常設(shè)機構(gòu)的演變。2025年7月，民航局成立通用航空和低空經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，整合了此前分散的多個領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由民航局主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，四位副局長任副組長，設(shè)立6個專項工作組。然而，領(lǐng)導(dǎo)小組作為跨部門協(xié)調(diào)的臨時機制，難以徹底解決權(quán)責(zé)模糊的深層問題。

低空安全司亮相后，與國家發(fā)改委低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展司形成了清晰分工、高效協(xié)同的雙層管理閉環(huán)。國家發(fā)改委低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展司于2024年12月成立，負(fù)責(zé)擬訂低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃。民航局低空安全司則聚焦行業(yè)落地，承擔(dān)無人機、eVTOL、通用航空器適航審定，低空飛行安全監(jiān)管，空域運行保障，市場準(zhǔn)入規(guī)范，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制定等職能。通俗來說，發(fā)改委修路——定方向、做規(guī)劃；民航局管車——管適航、管安全、管運行。2026年4月，國家發(fā)改委為低空發(fā)展定調(diào)"管得好、飛得穩(wěn)、用得活"，低空安全司的成立直接呼應(yīng)了這一目標(biāo)。

從職能定位看，低空安全司將聚焦五項核心任務(wù)：一是低空空域分類管理與動態(tài)調(diào)配；二是無人機、eVTOL、通用航空器適航標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證；三是飛行活動審批與實時監(jiān)管；四是跨部門協(xié)同機制建設(shè)（軍方、公安、應(yīng)急、氣象）；五是事故調(diào)查與責(zé)任認(rèn)定。

這一建制帶來三大標(biāo)志性轉(zhuǎn)變：從誰都能管到專責(zé)統(tǒng)管，低空安全監(jiān)管進(jìn)入法治化、制度化、常態(tài)化階段；從事后追責(zé)到事前標(biāo)準(zhǔn)，解決無標(biāo)可依問題，推動全國一盤棋；從靜態(tài)審批到動態(tài)服務(wù)，建設(shè)全國性低空飛行服務(wù)調(diào)度平臺，實現(xiàn)飛行計劃在線申報和動態(tài)空域匹配。

2026年2月，市場監(jiān)管總局等十部門聯(lián)合發(fā)布《低空經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南（2025年版）》，明確到2027年基本建立標(biāo)準(zhǔn)體系，到2030年相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)超300項。

統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的建立，為企業(yè)投資注入了確定性。億航智能副總裁賀天星表示，"低空經(jīng)濟(jì)上升為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，為公司全場景商業(yè)化運營提供了穩(wěn)定、清晰、可預(yù)期的發(fā)展環(huán)境。"

低空安全司承擔(dān)適航審定職能后，有望加速審定流程、壓縮取證成本。中國民航局已通過專用條件創(chuàng)新，將eVTOL審定周期壓縮至18至26個月，被業(yè)界譽為中國速度。2026年2月，民航局正式發(fā)布《動力提升航空器適航標(biāo)準(zhǔn)》，這是全球首個eVTOL專用適航標(biāo)準(zhǔn)，審定路徑的可預(yù)測性顯著提高。

安全認(rèn)證體系和事故數(shù)據(jù)庫的建立，為保險定價、信貸風(fēng)控提供了基礎(chǔ)設(shè)施。成都發(fā)布的《措施》明確鼓勵保險公司開發(fā)低空商業(yè)應(yīng)用險種，探索開展低空商業(yè)險、責(zé)任險試點?！睹裼脽o人駕駛航空器實名登記和激活要求》和《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)運行識別規(guī)范》兩項強制性國家標(biāo)準(zhǔn)已于2026年5月1日正式實施，實現(xiàn)了一機一碼、全程可溯、實時可控。

此前，各地低空試點呈現(xiàn)賽馬式探索格局，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、經(jīng)驗難復(fù)制。低空安全司成立后，有望推動從多點開花走向標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、試點分級。四川的實踐提供了可復(fù)制的經(jīng)驗。作為全國首批低空空域協(xié)同管理改革試點省份，四川已匯聚200多家低空裝備制造企業(yè)、69家通航企業(yè)。四川啟用的掃碼飛小程序，用戶可在2分鐘內(nèi)完成報備，實現(xiàn)了即報即飛。2026年，全國31個省份全部將相關(guān)規(guī)劃寫入政府工作報告，上海提出邁向世界eVTOL之都；深圳錨定全球低空經(jīng)濟(jì)第一城，計劃2026年底建成超1200個起降點；江蘇公布全省適飛空域官方地圖。

在全球市場競爭中，適航標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)話語權(quán)。中國民航局已與美國、歐盟等10個國家或地區(qū)簽訂全面雙邊適航合作文件，與21個國家簽訂支持產(chǎn)品出口的適航諒解備忘錄。2026年4月30日，中國民航局與香港、澳門民航當(dāng)局簽署《關(guān)于相互接受型號合格證的合作安排》，標(biāo)志著區(qū)域適航互認(rèn)取得關(guān)鍵突破。

低空安全司的正式運行，為無人機物流、城市空中交通、低空旅游等新業(yè)態(tài)的規(guī)?；l(fā)展掃清了制度障礙。然而，實現(xiàn)常態(tài)化運營仍面臨深層挑戰(zhàn)：30人編制面對百萬架無人機的監(jiān)管需求是否充足？與軍方空管權(quán)責(zé)邊界的劃分如何理順？地方監(jiān)管力量如何配套？這些問題的答案，將決定萬億級市場能否真正從藍(lán)圖飛入現(xiàn)實。

[引用]

①　 中國民航局低空安全司正式亮相，相關(guān)機構(gòu)職責(zé)一并公布.澎湃新聞.2026-05-13.

②　 十部門發(fā)文推動低空經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè).新華社.2026-02-02.

③　 兩項標(biāo)準(zhǔn)于明年5月1日起正式實施——破解無人機"誰能飛""誰在飛"難題.經(jīng)濟(jì)日報.2025-12-28.

④　 70%增速！2025年實名登記無人機總數(shù)突破328萬架，累計飛行4530萬小時.新黃河.2026-01-11.

⑤　 逐空而上萬億起航——低空經(jīng)濟(jì)從"戰(zhàn)略藍(lán)圖"駛?cè)?體系化發(fā)展"快車道.上海證券報.2026-04-17.

⑥　 無人機"黑飛"的危害及法律責(zé)任.法制網(wǎng).2025-12-25.

⑦　 低空經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南（2025年版）.市場監(jiān)管總局等十部門.2026-02.

China'scivilaviationregulatorsetsuplow-altitudesafetydepartment.Xinhua.2026-05-13.