《規(guī)定》試圖建立一個更完整的制度框架：一方面繼續(xù)支持企業(yè)按照市場化原則開展對外投資，另一方面把國家安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、技術(shù)出口、數(shù)據(jù)跨境、投資者海外權(quán)益保護等問題納入統(tǒng)一治理框架，實現(xiàn)國家高水平開放、統(tǒng)籌發(fā)展和安全。

中國對外投資領(lǐng)域迎來里程碑式制度安排。

近日，《國務(wù)院關(guān)于對外投資的規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）正式發(fā)布，并將于7月1日起施行。

作為對外投資領(lǐng)域的首部行政法規(guī)，《規(guī)定》不僅填補了相關(guān)制度空白，也為中國企業(yè)深化國際化布局、參與全球資源配置提供了堅實的法治保障。

在上周四（4日）商務(wù)部舉行的例行新聞發(fā)布會上，新聞發(fā)言人何詠前表示，《規(guī)定》對投資者而言，一是強化服務(wù)。健全海外綜合服務(wù)體系，多維度完善制度措施，為出海企業(yè)參與國際合作競爭提供有力法治保障。二是優(yōu)化管理。健全對外投資管理體系，強化投資者主體責(zé)任。三是加強保護。加強監(jiān)測預(yù)警和風(fēng)險評估，指導(dǎo)和幫助投資者做好安全風(fēng)險防范。建立投資壁壘調(diào)查制度等，切實維護投資者及其對外投資的安全和正當權(quán)益。

更加系統(tǒng)規(guī)范

《規(guī)定》共34條，從適用范圍、管理服務(wù)、風(fēng)險防控和權(quán)益保護等方面，對我國對外投資活動進行了系統(tǒng)規(guī)范。

在適用范圍上，《規(guī)定》明確，對外投資即境外投資，中國境內(nèi)投資者直接或者間接獲得其他國家（地區(qū)）的企業(yè)、資產(chǎn)等相關(guān)權(quán)益的活動適用本規(guī)定。對投資者在港澳臺投資的管理參照本規(guī)定執(zhí)行。

在總體要求上，《規(guī)定》提出，對外投資工作貫徹總體國家安全觀，健全對外投資管理服務(wù)體系，提升對外投資質(zhì)量與水平。主動對接國際高標準經(jīng)濟貿(mào)易規(guī)則，推進高質(zhì)量共建“一帶一路”，推動產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈國際合作。支持投資者按照市場化原則開展對外投資活動。

在服務(wù)保障方面，《規(guī)定》要求國家健全海外綜合服務(wù)體系，省級以上人民政府及其有關(guān)部門提升公共服務(wù)能力和水平。支持專業(yè)服務(wù)機構(gòu)提供高質(zhì)量專業(yè)服務(wù)。行業(yè)協(xié)會商會、貿(mào)易投資促進組織按照章程提供有關(guān)的信息咨詢、權(quán)益保護等方面的服務(wù)。

在監(jiān)督管理方面，《規(guī)定》要求完善調(diào)控措施，分類分級實施全過程監(jiān)管，加強風(fēng)險防控，提高對外投資科學(xué)性、安全性。

在權(quán)益保護方面，《規(guī)定》提出國務(wù)院有關(guān)部門加強監(jiān)測預(yù)警和風(fēng)險評估，指導(dǎo)和幫助投資者做好安全風(fēng)險防范。開展國際合作交流，積極商簽國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定，提高保護水平。鼓勵通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等多種方式化解投資糾紛。建立投資壁壘調(diào)查制度等，切實維護投資者及其對外投資的安全和正當權(quán)益以及國家的海外利益。

符合現(xiàn)實需求

此次《規(guī)定》的出臺，核心背景是中國對外投資已經(jīng)從規(guī)模擴張階段進入高質(zhì)量發(fā)展與安全治理并重階段。

商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，截至2025年底，中國在境外設(shè)立企業(yè)超過5萬家，遍布190個國家和地區(qū)。對外投資存量連續(xù)9年保持世界前三。2025年對外直接投資1743.8億美元，比上年增長7.1%，穩(wěn)居世界前列。

錦天城律師事務(wù)所高級合伙人、法學(xué)博士王清華告訴《國際金融報》記者，過去，中國企業(yè)“走出去”主要依靠商務(wù)部、國家發(fā)展改革委、國家外匯管理局等部門規(guī)則進行備案、核準和外匯管理，但隨著地緣政治風(fēng)險上升、海外投資審查趨嚴、出口管制和數(shù)據(jù)合規(guī)問題增多，僅靠分散的部門規(guī)章已難以滿足現(xiàn)實需要。

日前，《司法部、國家發(fā)展改革委、商務(wù)部負責(zé)人<國務(wù)院關(guān)于對外投資的規(guī)定>答記者問》中也明確提到，隨著百年變局加速演進，地緣政治風(fēng)險上升，國際競爭日益激烈，長期以來主要依據(jù)部門規(guī)章、規(guī)范性文件等實施對外投資管理服務(wù)的模式已不符合現(xiàn)實需求，迫切需要高位階專門立法將長期施行的有效措施上升為法律制度，更好對接國際高標準經(jīng)濟貿(mào)易規(guī)則，明確對外投資服務(wù)、管理、保護等方面的制度措施，以有效保護投資者及其對外投資合法權(quán)益，維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，在法治軌道上推進對外投資高質(zhì)量發(fā)展。

“《規(guī)定》并不是收緊對外投資，而是試圖建立一個更完整的制度框架：一方面繼續(xù)支持企業(yè)按照市場化原則開展對外投資，另一方面把國家安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、技術(shù)出口、數(shù)據(jù)跨境、投資者海外權(quán)益保護等問題納入統(tǒng)一治理框架。通過更完整的制度框架實現(xiàn)國家高水平開放、統(tǒng)籌發(fā)展和安全。”王清華表示。

三大制度突破

在受訪專家看來，與此前以部門規(guī)章為主的管理體系相比，《規(guī)定》最大的變化在于實現(xiàn)了對外投資制度層級和制度功能的雙重提升。

此前，商務(wù)部《境外投資管理辦法》主要圍繞企業(yè)境外投資的備案、核準、證書管理和后續(xù)報告展開；國家發(fā)展改革委《企業(yè)境外投資管理辦法》則主要從項目管理、敏感類項目核準、非敏感類項目備案等角度進行管理。

對于企業(yè)而言，關(guān)注的重點往往集中在“是否需要備案、是否需要核準、資金能否順利出境”等程序性問題。

《規(guī)定》突破了傳統(tǒng)審批管理思維，不再局限于備案、核準等行政程序，而是搭建了一個覆蓋對外投資服務(wù)、實施管理、安全審查、合規(guī)責(zé)任、海外保護和反制措施的綜合制度框架。

在王清華看來，《規(guī)定》比較重要的制度突破主要體現(xiàn)在三個方面。

首先，適用范圍更寬。《規(guī)定》將對外投資界定為投資者以投入資產(chǎn)、權(quán)益或者提供融資、擔保等方式，直接或者間接取得境外企業(yè)、資產(chǎn)等所有權(quán)、控制權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)以及其他相關(guān)權(quán)益的活動，并明確投資者包括境內(nèi)企業(yè)、其他組織和居民個人。這意味著，未來判斷一項交易是否屬于對外投資，不能只看交易形式和交易主體，而要看其實質(zhì)上是否取得境外資產(chǎn)、權(quán)益或經(jīng)營管理利益。

其次，監(jiān)管內(nèi)容更綜合?！兑?guī)定》明確，對外投資涉及資金匯兌、貨物和技術(shù)進出口、跨境服務(wù)貿(mào)易、跨境數(shù)據(jù)流動、人員出入境、經(jīng)營者集中審查、出口管制、網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管、稅收征管、國有資產(chǎn)監(jiān)管等，應(yīng)當分別適用相關(guān)法律法規(guī)。這意味著企業(yè)不能再把對外投資理解為單一的國家發(fā)展改革委、商務(wù)部備案事項，而應(yīng)當將其作為一個多部門、多規(guī)則交叉適用的綜合合規(guī)事項。

第三，強化了境外投資安全審查、投資壁壘調(diào)查、反制措施等制度工具。比如，《規(guī)定》明確國家健全境外投資安全審查制度；對于投資者遭遇與貿(mào)易有關(guān)的投資壁壘或者其他投資經(jīng)營障礙，商務(wù)主管部門可以組織調(diào)查，并可根據(jù)調(diào)查結(jié)果采取調(diào)整國別投資政策、限制相關(guān)貨物技術(shù)進出口或者國際服務(wù)貿(mào)易等措施；對于外國國家、地區(qū)、國際組織在投資經(jīng)營等方面對中國采取歧視性禁止、限制或者其他類似措施的，中國政府及有關(guān)部門可以根據(jù)實際情況采取相應(yīng)措施，并在符合法定條件時依照反外國制裁法等采取反制措施。

從法律銜接看，《規(guī)定》也與對外關(guān)系法、對外貿(mào)易法、反外國制裁法等形成體系連接。

轉(zhuǎn)向“全流程合規(guī)”

《規(guī)定》出臺后，中國企業(yè)“走出去”的合規(guī)要求也將發(fā)生重要變化。

王清華表示，過去，很多企業(yè)在出海時更關(guān)注交易結(jié)構(gòu)、投資金額、股權(quán)比例、境外主體設(shè)立和資金出境安排。但在《規(guī)定》框架下，企業(yè)“走出去”面臨的最大變化，是合規(guī)審查必須前置，也就是從過去“能否完成備案核準”轉(zhuǎn)向“能否證明項目全流程合規(guī)”。

這意味著，在《規(guī)定》框架下，企業(yè)需要在項目決策階段就同步審查投資目的地風(fēng)險、行業(yè)敏感性、技術(shù)出口、數(shù)據(jù)跨境、人員派遣、國資監(jiān)管、反壟斷申報、稅務(wù)安排和制裁風(fēng)險等問題。

尤其值得關(guān)注的是，《規(guī)定》第十三條對技術(shù)、服務(wù)和數(shù)據(jù)隨投資出海作出了明確要求。該條不僅禁止在對外投資中出口、使用國家禁止出口的貨物、技術(shù)、服務(wù)及相關(guān)數(shù)據(jù)，也禁止未經(jīng)許可出口、使用限制出口的貨物、技術(shù)、服務(wù)及相關(guān)數(shù)據(jù)；同時還特別規(guī)定，不得通過跨境派遣技術(shù)人員、組織人員赴境外工作、跨境提供技術(shù)指導(dǎo)、安排人員跨境培訓(xùn)等方式變相轉(zhuǎn)移國家禁止出口的貨物、技術(shù)、服務(wù)及相關(guān)數(shù)據(jù)。

王清華認為，雖然《規(guī)定》并未直接列舉受影響行業(yè)，但從其制度安排看，受到影響較大的主要是具有“敏感要素”的企業(yè)。主要涉及敏感技術(shù)、受控物項、重要數(shù)據(jù)、跨境服務(wù)、人員派遣以及其他可能影響國家安全的境外資產(chǎn)和權(quán)益安排。

《規(guī)定》還為企業(yè)提供國家層面的監(jiān)測預(yù)警和制度支持。《規(guī)定》第十八條要求有關(guān)部門加強對外投資監(jiān)測預(yù)警和風(fēng)險評估，及時發(fā)布有關(guān)國家（地區(qū)）安全狀況并提示投資風(fēng)險；第十一條則規(guī)定，國務(wù)院投資主管部門、商務(wù)主管部門可會同有關(guān)部門，根據(jù)有關(guān)國家（地區(qū)）投資環(huán)境變化和風(fēng)險程度等，制定、調(diào)整和實施對外投資政策。

在企業(yè)遭遇與貿(mào)易有關(guān)的投資壁壘、其他投資經(jīng)營障礙，或者面臨歧視性限制措施時，《規(guī)定》為國家層面的應(yīng)對提供了更明確的制度工具。對于與貿(mào)易有關(guān)的投資壁壘或者其他投資經(jīng)營障礙，商務(wù)主管部門可以組織開展調(diào)查，并可根據(jù)調(diào)查結(jié)果采取調(diào)整有關(guān)國別投資政策、限制相關(guān)貨物、技術(shù)進出口或者國際服務(wù)貿(mào)易等措施；對于外國國家、地區(qū)、國際組織在投資經(jīng)營等方面對中國采取歧視性禁止、限制或者其他類似措施的，我國政府及有關(guān)部門可以根據(jù)實際情況采取相應(yīng)措施，并在符合法定條件時依照反外國制裁法及其實施規(guī)定等采取反制措施。

需要強調(diào)的是，這些制度工具主要針對投資壁壘、經(jīng)營障礙和歧視性限制，并不意味著企業(yè)只要沒有通過東道國投資審查，就可以啟動國家層面的反制。海外投資能否落地，最終仍要滿足東道國法律和監(jiān)管要求?！兑?guī)定》更多是提升企業(yè)事前合規(guī)準備能力、風(fēng)險識別能力和國家層面的權(quán)益保護能力。

“對企業(yè)而言，《規(guī)定》并不意味著海外投資風(fēng)險由國家兜底，而是意味著國家層面的支持和保護機制更加清晰?！蓖跚迦A提示，企業(yè)自身仍然要做好投資決策、合規(guī)審查、合同履行和爭議應(yīng)對等基礎(chǔ)工作。只有前期材料完整、風(fēng)險識別充分、合規(guī)路徑清晰，企業(yè)在遭遇投資壁壘、歧視性限制、合同爭議或人員資產(chǎn)安全風(fēng)險時，才更容易獲得國家有效支持并維護自身權(quán)益。

居民個人納入投資者范圍

值得注意的是，除企業(yè)對外投資外，《規(guī)定》在個人境外投資領(lǐng)域也釋放出新信號，即在行政法規(guī)層面將“中國境內(nèi)的居民個人”納入投資者范圍。

不過，王清華認為，不能簡單解讀為“個人境外投資全面放開”。

《規(guī)定》第三十三條明確，中國境內(nèi)居民個人等對外投資的具體管理辦法，由國務(wù)院投資主管部門、商務(wù)主管部門制定。也就是說，《規(guī)定》在行政法規(guī)層面對居民個人作為對外投資主體作出了原則性確認，但個人具體如何開展境外投資、適用何種程序、是否需要備案或核準、資金出境如何銜接外匯管理，仍有待后續(xù)配套規(guī)則進一步明確。

王清華指出，這一制度安排釋放出兩個重要信號。

第一，個人境外投資未來可能會被納入更加清晰、規(guī)范的制度框架。在細則出臺前，個人設(shè)立境外主體、購買境外股權(quán)、參與境外基金或進行跨境資產(chǎn)配置，仍然要回到現(xiàn)行外匯、稅務(wù)、反洗錢、證券基金監(jiān)管和境外投資管理規(guī)則下判斷。第二，從后續(xù)監(jiān)管重點看，個人境外投資管理可能不僅要關(guān)注資金出境，也會關(guān)注資金來源是否真實合法，投資目的是否合理，境外架構(gòu)是否透明，是否存在返程投資安排，是否涉及敏感行業(yè)、受控技術(shù)、跨境數(shù)據(jù)或者規(guī)避監(jiān)管等問題。

“因此，對個人而言，尤其是個人通過境外設(shè)立主體、參與境外創(chuàng)業(yè)項目、購買境外企業(yè)股權(quán)或進行復(fù)雜資產(chǎn)安排時，更需要提前核查合規(guī)路徑?！蓖跚迦A說。

《規(guī)定》作為對外投資領(lǐng)域的基礎(chǔ)性行政法規(guī)，搭建的是總體制度框架，后續(xù)仍需相關(guān)部門出臺配套規(guī)則，進一步細化具體操作標準。

王清華表示，未來比較值得關(guān)注的配套細則方向包括：一是鼓勵、限制、禁止類對外投資政策如何進一步細化；二是境外投資安全審查的適用范圍、程序和判斷標準；三是技術(shù)、服務(wù)、數(shù)據(jù)隨投資出海時，如何與出口管制、技術(shù)進出口、數(shù)據(jù)跨境和網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則銜接；四是居民個人對外投資具體管理辦法；五是投資壁壘調(diào)查的反映渠道、調(diào)查程序，以及歧視性限制措施應(yīng)對和反制機制如何落地。

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